Правові аспекти реорганізації публічних бібліотек

                                                 (методичні рекомендації)

Внаслідок реформи децентралізації  і утворення територіальних громад (далі – ТГ) для органів місцевого самоврядування (далі - ОМС) збільшилися можливості для здійснення власних повноважень у всіх сферах діяльності.

Сьогодні до виключних повноважень обласної, сільської, міської, селищної ради належить здійснення права суб’єкта комунальної власності, а саме: прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію, перепрофілювання підприємств, установ і організацій комунальної власності відповідної ТГ (згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування» п. 30 ч. 1 ст. 26).

Проте внаслідок відсутності чіткої нормативної бази зміни в мережі публічних бібліотек ТГ відбуваються спонтанно, без підготовки та вивчення кола проблем, які потрібно вирішити. Характерною особливістю цих процесів є те, що МКІП не було їхнім ініціатором.

Спричинили цей процес кілька чинників, у тому числі необхідність зменшення фінансового навантаження на бюджет громади у зв’язку зі скасуванням субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на підтримку культури.

Оксана Бруй (голова ВГО УБА) вважає, що закриття бібліотек іноді є виправданим, оскільки зменшується кількість населення у селах, і не доцільно утримувати окрему бібліотеку. «Можливо, достатньо бібліотечного пункту. Іноді можновладці просто хочуть забрати приміщення у центрі населеного пункту, де розміщувалася бібліотека, і роблять це всіма можливими шляхами, не зважаючи на закони», – наголошує вона.

Лариса Петасюк (співголова Ради з питань розвитку бібліотечної сфери)  зауважила, що чиновники на місцях мають «своєрідне бачення» їхніх можливостей: «На культурі традиційно вирішують економити, заклади закривати, колективи – звільняти. Вигадуються нові «схеми». Замість реорганізації бібліотеки «тимчасово призупиняють діяльність», що абсолютно незаконно».

Доцільність реорганізації та ліквідації бібліотек, що є у державній та комунальній власності, визначається відповідними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв, але потрібен і компроміс у співпраці з ОМС.

 

Під час ліквідації та реорганізації бібліотечної мережі в ТГ, необхідно дотримуватися наступних нормативних документів:

1.) Відповідно до ч.3 ст.22 Закону «Про культуру» № 2778-VI органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування під час формування та забезпечення функціонування базової мережі закладів культури керуються державними соціальними нормативами у сфері обслуговування закладами культури, передбаченими Законом України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”.

2.) Виключення закладів культури з базової мережі можливе лише за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах культури та мистецтв. (Базова мережа закладів культури набрала чинності 12.01.2011 року, відповідно до неї увійшли ті бібліотеки, що функціонували на той час, далі прийнята постанова КМУ від 15 вересня 2021 року №970 «Про внесення змін до порядку формування базової мережі закладів культури»).

3.) Відповідність рішення ОМС державним соціальним нормативам забезпечення населення ТГ бібліотечними послугами («Державні соціальні нормативи забезпечення населення публічними бібліотеками в Україні»,  постанова КМУ №72 від 06.02.2019 р.) Варто додати, що у 2020 році у Мінкульті напрацювали проєкт нової постанови «Про затвердження Мінімальних державних соціальних стандартів забезпечення громадян культурними послугами». згідно з яким у населених пунктах з населенням 250-500 осіб повинен діяти бібліотечний пункт; на 500-5000 осіб – бібліотека; на 5000-50 тисяч мешканців – одна бібліотека з розрахунком на кожні 5000-15000 мешканців; на 50-100 тисяч населення – одна бібліотека з розрахунком на кожні 15-20 тисяч мешканців; на 100-500 тисяч населення – одна публічна бібліотека з розрахунком на кожні 20-25 тисяч мешканців.

4.) Відповідно до абзацу четвертого пункту 10 розділу V Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правонаступник районної ради району, ліквідованого Верховною Радою України, після припинення відповідних районних рад як юридичних осіб, але не пізніше 1 липня 2021 року, зобов’язаний передати у комунальну власність територіальних громад усі об’єкти спільної власності територіальних громад району, які знаходяться на території цих територіальних громад, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, встановлених Бюджетним кодексом України.

5.) Відповідно до підпункту 14 пункту 51 розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» (прийняття від 15.12.2020 № 1081-IX) «….районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст у власність сільських, селищних, міських територіальних громад установ та закладів, розташованих на їхній території, відповідно до розмежування видатків між бюджетами, визначеного цим Кодексом. З 1 січня 2021 року видатки на функціонування зазначених установ і закладів плануються та здійснюються з бюджетів  територіальних громад».

6.) Відмова ТГ приймати в комунальну власність бібліотеки прямо суперечать Закону 1009 (зміни до Закону про місцеве самоврядування), їх згода не передбачається.

Ліквідація передбачає повне припинення діяльності бібліотеки і не залишає після себе правонаступників, а згідно із Законом України “Про бібліотеки та бібліотечну справу” майно ліквідованих бібліотек передається лише у власність комунальних або державних бібліотек, а не до сільських рад.

Як приклад,  в Чернівецькій області з 2020 року базова мережа зменшилася на 28 бібліотечних закладів, на 01.01.2020 – 387, на 01.01.2023 – 359. З них: ліквідовано - 14, переведено в пункти видачі – 10, об’єднано – 4, в основному дитячі.   

Місцеві громади частіше ухвалювали рішення реорганізовувати бібліотеки, рідше – ліквідовувати їх. І з рішеннями ліквідувати ту чи іншу бібліотеку (торкнулось передусім сіл) міністерство частіше не погоджувалось.

Реорганізація – це не завжди припинення діяльності закладів, а подекуди це злиття, приєднання і перетворення з окремих бібліотек у філії. Такі процеси зумовлені, наприклад укрупненням районів.

Реорганізація передає майно, права, обов’язки попередніх бібліотек іншим форматам правонаступників.

Процеси ліквідації та реорганізації повинні відбуватися за наступним алгоритмом:

 

1)    Підготовчий етап, під час якого потрібно проаналізувати діяльність ПБ ТГ, обґрунтувати необхідність реорганізації, довести, що в її результаті буде досягнуто позитивний ефект (зміцниться матеріально-технічна база, покращиться рівень бібліотечних послуг).

2)    Прийняття рішення про реорганізацію та створення комісії з реорганізації (злиття, приєднання). Варто зазначити, що рішення про реорганізацію може прийняти лише орган місцевого самоврядування, який має на це повноваження (обласна, міська, селищна, сільська ради).

3)    Погодження реорганізації бібліотек з МКІП обґрунтований лист про необхідність реорганізації та погоджувальне рішення місцевої ради направляється до МКІП, як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері культури. Це пов’язано з необхідністю виключення бібліотек з базової мережі закладів культури, яка затверджена на 12.01.2011 року.

4)    Безпосереднє проведення реорганізації починається лише після отримання погодження з МКІП. В іншому разі реорганізація бібліотеки є незаконною і може бути оскаржена як органами прокуратури так і в судовому порядку.

5)    Після отримання погодження від МКІП на сесії відповідної ради приймається рішення про створення нової бібліотечної структури (реорганізацію)

6)    Безпосередньо реорганізацією бібліотеки здійснює комісія з реорганізації до якої переходять повноваження щодо управління бібліотекою.

Не пізніше ніж за два місяці до завершення реорганізації працівники бібліотеки мають бути попередженні про можливе звільнення.

Комісія здійснює всі заходи передбачені чинним законодавством регламентованим Цивільним та Господарським кодексами, а також ЗУ «Про державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб – підприємців» [1;2;5;].

 

7)    Якщо бібліотека має статус юридичної особи, її установчим документом є Статут. Його затверджує засновник: Обласна рада, Районна рада, Сільська, Селищна, Міська ради. Статут затверджується на сесії відповідного органу. Статут має включати: статус, форма власності, вид і профіль діяльності, джерела фінансування. Також Статут обов’язково включає: найменування, організаційно-правова форма (найчастіше КУ або КЗ), органи управління, місцезнаходження, дані про відокремлені підрозділи (філії).

Юридична особа: організаційно і структурно оформлене соціальне утворення, зареєстрована у законному порядку, має цивільну правоздатність і дієздатність (може приймати рішення, бути позивачем у суді, розпоряджатися майном, укладати договори тощо). Має самостійний баланс і рахунки в банківських установах, код ЄДРПОУ, зареєстрована в пенсійному фонді, соціальному страхуванні. Має кошторис, штатний розпис, колективний договір.

7.1 У разі якщо бібліотека не має статусу юридичної особи, то процедура припинення її діяльності менш тривала в часі, проте теж має спиратися на правову основу.

Не юридичні особи мають Положення. Керівнику надається право приймати тільки рішення та акти з окремих питань, застосовувати заходи дисциплінарного впливу.

8) Найчастіші порушення законодавства ОМС:

     8.1 Не анонсується рішення про ліквідацію або реорганізацію              бібліотечного закладу. Порушується процедурна схема.

8.2    Не має узгодження з центральним органом виконавчої влади (МКІП) про внесення змін у базову мережу закладів культури.

8.3 Невідповідність рішення ОМС державним соціальним нормативам забезпечення населення ТГ бібліотечними послугами («Про затвердження Державних соціальних нормативів забезпечення населення публічними бібліотеками в Україні», постанова КМУ №72 від 06.02.2019 р.)

8.4. Прийняття рішення про бібліотечний заклад, яке виходить за межі і повноваження ОМС (див. Н. Розколупа «Чи можливо зупинити закриття бібліотеки?») (БП №3 за 2021 рік).

9) Важливо у структурі ЦКД зберегти бібліотеку як структурний підрозділ. Необхідно враховувати, що відповідно до ст. 1 Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» бібліотека — це інформаційний, культурний, освітній заклад (установа, організація) або структурний підрозділ, що має упорядкований фонд документів, доступ до інших джерел інформації та головним завданням якого є забезпечення інформаційних, науково-дослідних, освітніх, культурних та інших потреб користувачів бібліотеки [2]. Тобто в разі, якщо у структурі ЦКД бібліотеку не буде виділено, її не можна враховувати як одиницю при складанні статистичної звітності за формами 6-нк, 80-а-рвк та в системі ЕСМаР.

Мережа бібліотек ТГ Чернівецької області налічує наступні формати існування: ЦБС, ПБ з філіями, ПБ – шкільні з філіями, окремі. Районні бібліотеки передані у власність ТГ та набули статусу міських, селищних.

 

Оскільки останнім часом у ряді регіонів України, в тому числі в Чернівецькій області, окремі органи місцевого самоврядування почали активно оголошувати про наміри запровадити рівненський варіант (публічно-шкільні) бібліотечного обслуговування населення, а деякі громади вже й запровадили його, то виникла необхідність звернутися до подій двадцятирічної давнини та дати їм правову оцінку.

Серед головних причин створення публічно-шкільних бібліотек було

відзначено економічні чинники, наявність кращого приміщення (у публічній бібліотеці або у школі), думку місцевої громади.

Ознаки: облікуються як заклади культури; розташовуються у приміщеннях закладів освіти (школах), але не завжди, буває до обіду в школі і після обіду в сільській книгозбірні. Підручники облікує на своєму балансі ШПБ, проте надходження підручників забезпечує школа. Плани роботи погоджують органи культури та органи освіти, також погоджують кадрові питання.

Недоліки такого варіанту об’єднання:

·        Не рекомендована до впровадження колегією Мінкультури (2006 р.);

·        Суперечила низці нормативно-правових актів (структуру впроваджувала ОБД;

·        Порушується структурна функція шкільної бібліотеки (Положення про бібліотеку загальноосвітнього навчального закладу МОУ, №139, 1999 рік), заклад освіти не може отримати ліцензію на впровадження освітньої діяльності;

·        Заклад культури отримує додаткові освітні завдання, а бібліотекар додаткове навантаження;

·        Відсутність чіткого розмежування та визначення функцій обох типів бібліотек, що не сприяє цілісному формуванню національної мережі бібліотек, а не  окремих бібліотечних закладів;

·        Функціонування публічно-шкільних бібліотек та ЦДК суперечать формату мережі публічних бібліотек. Неможливо вирішити питання автоматизації, створення єдиного інформаційного простору, реконструкції будівель;

·        Недосконалість методики порівняння результатів роботи публічної, шкільної бібліотеки та публічно-шкільної книгозбірні;

·        Втрата публічною бібліотекою власного приміщення спричиняє втрату самостійності та незалежності філії;

·        Нагальною потребою є визначення юридичного статусу публічно-шкільної бібліотеки, і пов’язано це насамперед із процесом об’єднання книжкових колекцій;

·        Тільки третина досліджуваних бібліотек мають у розпорядженні читальний зал;

·        Не завжди зручний режим роботи для дорослого населення;

·        Щоб потрапити в заклад, потрібно пройти через школу, тобто

відсутній окремий вхід, необхідний для дорослих читачів;

·        Публічні бібліотеки втрачають свій універсальний характер, тому що двома основними категоріями користувачів є діти, молодь, учителі та місцеві жителі. Друга категорія користувачів зазвичай невелика і має тенденцію до скорочення;

·         Показники якості, за якими можна визначити обґрунтування існування публічно-шкільних бібліотек, залишилися не визначеними; питання працевлаштування фахівців та уніфікації даних бібліотечної статистики не врегульовано. Вочевидь проблема виявилася набагато глибшою, ніж просто гостра потреба створити більш економну модель бібліотечного обслуговування в сільській місцевості;

·        Для підвищення кваліфікації бібліотечних працівників та бібліотекарів закладів освіти передбачені різні освітні та дистанційні інтерактивні програми (у разі об’єднання бібліотекар має навчатися у двох напрямках)   

Однак, незважаючи на вищезазначене в Україні діє певна кількість публічно-шкільних бібліотек і, на жаль, зберігається тенденція до поступового збільшення їх кількості.

Як приклад, на основі дослідження НБУ ім. Я. Мудрого (2019 р.) «Публічна бібліотека ОТГ» з 533 громад ПШ мали дві громади або 0,4 %, то після входження в громаду їх стало 23 або 4,3%. Збільшення кількості ПШ та бібліотек, приєднаних до клубів, свідчить, що громади не переймаються ефективністю функціонування бібліотек.

 

Протягом останнього часу спостерігається активізація створення органами місцевого самоврядування комплексних закладів культури, або (Центрів культурних послуг), що об’єднують клубні формування, бібліотеки, музеї тощо. Вони спираються на Наказ МКІП від 01.12.2022 № 466 "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо створення і організації функціонування центрів культурних послуг у територіальних громадах".

Ці Методичні рекомендації визначають особливості створення і організації функціонування центрів культурних послуг у територіальних громадах та розроблені з метою сприяння оптимізації процесу створення й організації ефективної роботи центрів культурних послуг (далі – ЦКП) як багатофункціональних закладів культури в територіальних громадах.

Основними принципами роботи ЦКП мають бути: безбар’єрний простір та послуги; зручні місце розташування та години роботи; сучасна архітектура та дизайн інтер’єру; багатофункціональне середовище; послуги, які легко корегуються відповідно до потреб жителів; ввічливий та кваліфікований персонал. Умова організації сучасної культурної установи – долучення до системи розвитку інклюзивних послуг.

Процес створення ЦКП рекомендовано розділити на чотири етапи: початковий; аналітичний; організаційно-комунікаційний; організаційноправовий та будівельний.

  Перед початком робіт за всіма наступними етапами процесу створення ЦКП рекомендується детально ознайомитися зі змістом практичного посібника «Центр культурних послуг у територіальній громаді». Електронний посібник розміщено за посиланням https://cutt.ly/iMtZzLL.

    Підготувала завідувачка науково-методичного відділу

    Чернівецької ОУНБ ім. М. Івасюка Тетяна Макарейчук